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竞争政策助力长三角区域一体化高质量发展(上)

——第三届长三角竞争法论坛暨第十二期“经济法30人论坛”发言摘要

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发布时间:2019-07-16 09:43 来源:
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编者按
  
作为“一带一路”和长江经济带的重要交汇点,长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,更是肩负创新引领、优化发展和区域转型升级等历史重任的国家重点示范区域。在国家大力实施区域协调发展战略,并决定支持长三角区域一体化发展上升为国家战略的时代背景下,聚焦“长三角区域一体化发展国家战略中的竞争政策”,同时理顺竞争政策与经济发展、区域一体化发展关系,探索竞争法律实施与完善的机制和路径,以及公平竞争审查制度等政策工具的合理运用,将有力助推长三角区域一体化的高质量发展。
  2019年6月30日,由中国法学会经济法学研究会及江苏、安徽、浙江和上海三省一市法学会的经济法学研究会、竞争法研究会主办,上海交通大学竞争法律与政策研究中心承办的第三届长三角竞争法论坛暨第十二期“经济法30人论坛”在上海举行。来自市场监管总局、中国法学会经济法学研究会、三省一市的市场监管局和法学会经济法学研究会、竞争法研究会等单位的领导、理事与全国各大高校的专家学者,以及各地律师和企业代表等近150人参加了本次论坛。本版特将参会嘉宾的精彩发言予以摘编,以飨读者。

聚焦“长三角区域一体化发展国家战略中的竞争政策”

上海市法学会党组副书记、专职副会长 施伟东

  发挥竞争政策在长三角一体化区域发展国家战略中的重要作用,应当致力于打造一个集聚“制度”“科技”和“人才”的优秀的竞争法研究交流平台。对于平台建设,有三个关键词:制度、科技和人才。好的制度能够完善市场法治、降低交易成本、让市场交易公平可预期,因此未来应致力于打造有竞争力的市场安排。互联网、人工智能快速发展,反不正当竞争、反垄断更要考虑科技因素,在关注制度发展的同时应关注科技带来的变化。平台最有活力的部分是“人才”,应在这一开放平台上集聚一批学术界和实务界人才,共同为营商环境改善、法治事业发展贡献力量。

市场监管总局反垄断局巡视员 张光远

  我国《反垄断法》实施十年来取得了显著成效,一是查办了一批垄断案件,二是逐步完善了制度体系,三是提升了公平竞争意识,四是促进了竞争制度的研究,五是深化了国际交流合作。
  《反垄断法》在实施中面临制度规则、执法环境、具体执行三个方面的问题。一是在执法实践中存在垄断协议认定标准比较高、反垄断调查取证手段不足、罚则需要进一步完善、部分违法行为成本过低的问题,亟须在法律规则层面完善《反垄断法》。二是社会各界对竞争的认识不足,由于执法针对性强而不配合调查情况较多,执法经常被误解,亟须优化执法环境。三是在具体执行方面,反垄断执法力量不足,专业性有待提升,在法律执行层面也存在一些分歧或者误解,新经济给反垄断工作带来挑战。
  完善反垄断执法需要从四个方面着力。一是进一步提升公平竞争意识,二是加快修订《反垄断法》工作,三是加强执法队伍建设,四是持续加大反垄断执法力度,形成上下联动有效配合的执法机制,推动反垄断执法工作取得更大成效。

上海市市场监管局副局长 彭文皓

  长三角区域一体化已上升为国家战略,强化实施竞争政策是推动长三角区域一体化高质量发展的根本动力和必要保障。只有坚持竞争中性原则,推进落实公平竞争审查制度,加强竞争执法,培育竞争文化,才能为跨区域的经济活动创造公平竞争的市场环境,促进长三角区域率先实现创新驱动转型发展,带动整个长江经济带和华东地区的发展,形成高质量发展的区域集群。
  《反垄断法》实施以来,上海市市场监管局在市场监管总局的支持下,共查处了20件具有全国影响力的垄断案件,积极配合市场监管总局参加手机芯片、汽车医药等20多个行业数十起重大案件调查工作。积极推动在上海自贸试验区试行竞争政策,2014年在全国第一个出台自贸试验区反价格垄断工作办法,2015年发布实施全国第一个反垄断豁免指导意见,获评2018年上海十大依法行政示范项目以及中国反垄断十大法治事件。下一步,上海市市场监管局将在建立完善竞争政策与产业政策协调机制、建立竞争政策有效性和市场竞争状况的评估机制、试点经营者集中审查、开展公平竞争审查第三方评估、支持中国企业海外维权等方面进行创新和实践。

中国社科院法学所研究员、深圳大学特聘教授 王晓晔

  竞争法在互联网市场仍有适用空间,无须撇开现行竞争法制定新的规则。同时,要考虑到互联网市场确实和传统市场有不一样的地方,即竞争动态性强、跨界竞争明显、平台竞争多。在研究竞争法在互联网领域的适用时,需要考虑算法定价平台合谋问题、互联网平台并购中的竞争边界与数据问题、市场支配地位及相关市场的认定、滥用行为的剥削性高价和价格歧视行为等。

北京大学法学院教授、中国法学会经济法学研究会会长 张守文

  一方面,长三角区域一体化发展已经上升为国家重大战略,在一个国家主权范围之内,区域一体化的发展涉及财政、金融、产业、税收、竞争法律法规的很多问题,其中与竞争法相关的问题非常值得研究。另一方面,对于竞争政策的深入理解也十分重要:竞争政策的含义、竞争政策与竞争法的关系、竞争理论和发展理论的关系以及国家竞争理论等问题都值得深入探讨。在国家构建现代化经济体系战略和不断推进现代化的背景下,现代市场体系和现代经济体制如何构建,是亟须解决的两个重要问题。现代市场竞争体系尤其强调构建统一、开放、竞争、有序的市场秩序,而现代经济体制运行过程中,需要竞争法、竞争政策发挥作用,以更好地发展、完善和优化营商环境。

对外经贸大学法学院教授 黄 勇

  我国反垄断执法已经积累了十余年的经验,在制度条件、政策条件和外部执法条件日趋完善的背景下,现阶段市场竞争主体、政府应当思考如何强化竞争政策。一是在顶层设计方面,目前“竞争政策”仍停留在文件层面,尚未体现在纲领性文件上,应尽快将竞争中立政策纳入中央纲领性文件。二是应当进一步加强公平竞争审查制度的实施。其中,财政政策是产业政策的具体落实,因此要将竞争政策贯穿于财政政策的实施。三是在经济不确定的情况下,发挥《反垄断法》的重要作用,既涉及政府监管又与企业合规有关。总体而言,未来竞争政策还需要加强公正执法、及时修法、制度入法。


香港岭南大学经济学系教授 林 平

  在侦破卡特尔案件时,一方面要提高法定罚款额,加大法律的震慑力度,另一方面则要建立举报人奖励制度,多渠道获悉卡特尔线索。在当下国际共识中,宽大政策的成功实施需要满足三个必要条件:一是法定责任足够高,二是执法力度足够大,三是政策透明度足够强。可采用以下几种手段发现卡特尔:采用市场筛查,制造“囚徒困境”以瓦解卡特尔,建立卡特尔举报奖励制度。同时,可以结合博弈论模型的经济分析,从提高法定罚款额和制定宽大政策两个方面完善侦破卡特尔案件机制。

理顺竞争政策与经济发展的关系

  武汉大学法学院教授、湖北省法学会竞争法学研究会会长 宁立志
  构建现代化经济体系,需要理顺竞争政策与经济发展的关系,着力落实新发展理念,强化竞争政策在市场经济体制运行中的基础性地位。立足于知识产权和竞争法的交叉视角,需要关注算法的保护路径选择和算法的监管依据。从技术层面看,多数的算法就是一种数学公式、流程图、参数,解决问题方法,是无形智力劳动成果。从民法总则角度看,算法不是法定的知识产权的类型。从著作权法角度看,算法有可能构成著作权法保护的对象。从专利法角度看,算法很难纳入到专利法保护的范围。从反不正当竞争法角度看,大部分算法都是公开的,少部分是作为商业秘密进行保护的。保密的算法面临算法歧视、算法霸权、算法错误、算法趋同、算法叠加等风险。
  目前对算法加以监管尚未有法律依据,需要相关部门对此制定相关依据、规则。对算法的监管当遵循效率的追求与风险可控原则,价值理性和工具理性相结合原则,还有技术进步和工艺最大化相结合原则。加强对算法的监管可以对商业秘密制度进行制度创新,加强事先监管,从结果监管到过程监管、从主体监管到技术监管,司法上也可以设计一些救济性权利。
  西南政法大学经济法学院教授 叶 明
  应从理念、原则、规制三个方面提炼竞争法促进共享经济发展的基本思路。一是适用竞争法规制共享经济时应秉持包容审慎的理念,也要有底线思维,一旦发现滥用市场支配地位掠夺性定价、捆绑销售等严重影响社会经济秩序、严重影响社会整体利益的行为要坚决查处。二是在规制时需要采取激励性规制和适度规制的原则。三是强化事中、事后规制,采用刚柔并济的手段,包括政府等社会各界共同进行规制。仅由政府规制是不够的,还需要多方协作进行规制。
  上海交通大学凯原法学院教授、院长助理 侯利阳
  对于竞争政策的调整,基本上都是从市场内部进行调整,但由于市场失灵情况的出现,使得政府必须对市场进行干预,通过外力去塑造市场。政府对于市场的塑造适用经济规制法,而经济规制法主要通过两个方面对竞争政策进行调整,一是政府直接介入市场,但政府不能完全取代企业,所以让市场在资源配置中起决定性作用,并且更好发挥政府作用。二是通过政府抚育一些特殊经营者,从而扶植其他经营者的竞争。通过这两种方式对竞争政策进行调整很常见。
  通过上述一些梳理,我国对于竞争政策的调整,在交易关系方面是对竞争主体和竞争客体的调整,而对竞争关系的调整包括恶性竞争调整、不竞争调整和扶植竞争调整。对于互联网时代的竞争政策,一方面要强调互联网平台三方面合作、减负、加责,另一方面要强调政府与互联网平台建立合作关系。
  昆明理工大学法学院教授 丁国峰
  公平竞争审查与行政性垄断既有区别,也有联系,需正确对待二者关系。行政性垄断主要表现为行政主体滥用行政权力排除、限制竞争行为,包括部门垄断和地区垄断。公平竞争审查制度主要是用竞争政策解决政府对市场干预过多问题,防止市场竞争状况遭到破坏,保障各类主体公平开展市场活动。
  《反垄断法》对行政垄断的规制通过法律条文体现,公平竞争审查制度通过预先设置的法律条款内容消除限制竞争、排除竞争条款内容。公平竞争审查需要引进第三方评估相关规定,执法审查具体标准需要明确,增强审查的专业性及强度。在程序上,公平竞争审查需要明确审查标准,构建审查信息处理的程序,完善自我审查机制,引入竞争执法机构参与公平竞争审查。同时,建立公平竞争审查的激励机制与公平竞争审查法律责任体系,细化公平竞争审查具体标准,以开放的公共利益为标准,增加行政合法性审查标准。

精彩点评
  中国人民大学法学院教授、中国法学会经济法学研究会副会长史际春:应当准确区分竞争政策的基础性地位与市场的基础性地位两个基本概念,以免概念混淆导致竞争政策和其他经济政策的不平衡、不协调。
  上海大学法学院教授、院长文学国:在中国语境下探讨竞争政策的基础性地位,应当处理好私有企业和国有企业、中央政府和地方政府、行政手段和市场手段以及竞争政策和产业政策几组关系。
  安徽大学法学院教授、副院长李胜利:结合制度规范与新经济特征,对共享经济和互联网平台的竞争法规制问题作进一步的延伸探讨。
  同济大学国际知识产权学院副院长于馨淼:对数字经济平台经营者的反垄断执法调查是促进行业可持续发展的重要举措。

构建区域一体化发展与竞争政策的协调机制

  暨南大学法学院教授、副院长 郭宗杰
  粤港澳大湾区的战略推进背景以及市场一体化建设的相关经验可以为长三角区域经济发展路径提供参考。一方面,在民间层面充分发挥行业协会的作用,但要注意组建联盟不要涉及违反竞争法律法规。另一方面,在地方层面发挥地方政府和省政府的作用,发挥中央政府的作用,通过最高层面的立法做一些先行先试的工作。
  中国政法大学国际法学院教授 戴 龙
  在国际法和国内法两个框架维度下,思考区域一体化发展过程中竞争政策的协调方向和路径机制。我国区域一体化发展战略并不是要实施区域性的竞争政策,而是要通过清理妨碍统一市场和公平竞争,统一市场、公平竞争区域性保护措施,取消区域内市场准入限制。我国区域一体化发展战略实施重点是实施区域内的统一规划,实行统一的公平审查制度。对于区域性的产业政策,应由差异化选择性区域政策转向普惠化功能性产业政策。
  地方层面区域一体化的产业政策不能够违背我国统一实施的竞争政策,也不能违背我们国家统一的对外贸易政策。我国区域一体化发展要确立市场在资源配置中的决定性作用,而不是利用产业政策要素推动区域一体化经济发展,最终还要回归到市场的决定性作用,真正发挥竞争政策基础性地位和作用。
  浙江省市场监管局反垄断处副处长 马利华
  结合长三角区域一体化发展战略背景,浙江省市场监管局大力开展竞争倡导,通过举办反垄断法宣讲会、垄断案件通报会等宣传反垄断法律法规。为了促进行业协会合规发展,浙江省市场监管局在全国率先制定了浙江省行业协会价格行为指南,今年制定出台了浙江省企业竞争合规指引。全面实施公平竞争审查制度,把公平竞争审查制度落实情况纳入浙江建设整个考核体系。2016年下半年以来,全省审查新制定的政策文件2.2万件,经过审查修改的有366件,全省清理存量政策文件5.3万件,经过清理以后修改废止的有1249件。着力强化反垄断执法,在造纸、燃料化工、水泥混凝土、车辆保险等领域查处了一批市场垄断案件,还查处了一批涉及建设、安监、环保、经信、交通、气象、工程招投标等领域的行政垄断案件。夯实竞争政策实施基础,建立全省统一反垄断执法体制机制,建立反垄断研究及人才培养基地与反垄断专家库。
  下一步,浙江省市场监管局将深化对竞争政策基础性地位的认识,加强浙江省实施竞争政策中长期规划研究,制定浙江省实施竞争政策的指导意见。落实竞争中性原则,实行竞争合规政策,充分发挥竞争政策促进竞争产业发展。
  华东政法大学经济法学院副教授 翟 巍
  可以借鉴欧盟模式探讨长三角区域三省一市竞争政策协调过程中的具体样态。一是在顶层设计完成的条件下,三省一市可以考虑建立联席会议制度,或像欧盟委员会一样创设一个强力的竞争政策执行机关,统一实施竞争政策,协调三省一市相关的竞争政策的表现样态,消除执法差异。二是借鉴欧盟的范式创建长三角区域统一的对国家援助的管控机制,根据长三角区域不同区域经济发展的倡议、社会基础设施方面的差异进行网格化区分,细化公平竞争审查豁免制度,制定量化的标准。三是统一执行中央的竞争政策,建立评价指标体系,对三省一市的竞争政策执行机关的执行结果通过量化评价指标体系进行考核。
  此外,无论从区域竞争政策的协调,还是全国竞争政策统一执行角度来说,我国在《反垄断法》中需要统一设置限制竞争行为条款,在《反垄断法》修订时纳入竞争政策内容。

精彩点评
  河南大学法学院教授娄丙录:在行政区划体制和机制方面需要克服障碍,真正实现竞争执法一体化,是实现区域经济一体化的关键。
  江西财经大学法学院教授、副院长喻玲:应当在统一大市场背景下考虑特定区域化市场的竞争政策的实施。
  四川大学法学院副教授袁嘉:当前区域一体化发展竞争政策协调的关键工作是培养和提升政府的市场意识、竞争意识。
  深圳大学法学院助理教授程子薇:区域经济一体化依赖法律层面具体制度的贯彻落实。(来源:上海市法学会竞争法研究会、上海交通大学凯原法学院)

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