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信用惩戒的特性和运行机理(下)

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发布时间:2019-09-10 14:23 来源:
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信用惩戒地方立法应把握的原则
  不可否认,信用联合惩戒“很好用”,但有些惩戒措施可能涉及对公民权利和自由的限制,不适合地方立法者进行类似的制度设计。《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》(中办发〔2016〕64号)和《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》规定,司法机关可以通过限制失信被执行人乘坐软卧、飞机头等舱、高铁全部座位、动车一等座等方式督促“老赖”还款,这在一定程度上是以约束公民的自由流动和消费权来实现司法秩序和正义。正是因为联合惩戒效果良好,且惩戒措施与公民权利和资格关联度很大,地方立法时才更要谨慎。
  信用惩戒地方立法可以把握以下几个原则:
  (一)严格的法定性
  因为联合惩戒等措施比较好用、管用,且以识别失信者为前提,所以惩戒措施的内容及适用场合等应遵循严格的法定主义:党中央和国务院的政策文件可以作为地方创设新惩戒措施的指引;应严格依法律、行政法规的规定,梳理地方有关部门可以采取的失信约束和惩戒措施;地方行政机构可以在其裁量权范围内,依国务院部门间的失信惩戒联合备忘录,施行惩戒措施。
  实际上,“杀伤力”最强的信用惩戒措施往往涉及对公民或企业行为能力和权利能力的限制,如限制从业、限制任职或限制高消费等,而地方就该类措施的立法空间有限。如《行政处罚法》第十一条规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”,且地方性法规关于行政处罚的具体规定明确“必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”;《行政强制法》第九条规定,地方性法规只能设定“查封场所、设施或者财物”和“扣押财物”等两类行政强制措施;《立法法》第八条规定了只能由法律规定的情形。
  地方立法规定类似任职资格方面的惩戒措施时,应保持谨慎态度:一方面,有些上位法排除了地方立法设置惩戒措施的可能,如《证券投资基金法》第十五条第(六)项明确其他限制任职的条件由“法律、行政法规规定”;另一方面,对于上位法就任职资格有明确规定的,是否属于《立法法》中的“民事基本制度”或“基本经济制度”而排除了地方立法空间,仍未有公开权威解读,地方立法存在潜在的制度障碍和“抵触”上位法的风险。不过,地方立法可以将上位法规定的限制任职的情形纳入失信信息进行统计,如此行政机关采取的失信惩戒措施就是落实上位法的措施。
  换句话说,地方立法规定的惩戒措施,在地方行政机关职权和裁量范围内的,可由地方政府机关自行采用;其他惩戒措施应尽量是对上位法和政策的援引,从而减少自主创设。
  (二)科学的关联性
  失约行为有很多种,行为主体的主观态度也不尽一致,偶然的、过失的、一次的失信行为,应该与预谋的、故意的、惯用的失信行为等区别开来。惩戒的目的是为了实现正义并修复社会关系,而不是永久地将违法行为人孤立起来。
  甲场合发生的失信行为,却在乙、丙、丁场合作出负面评价,那么这些场合之间应该具有一定的相关性,这样才符合行政法的合理性原则,也不会过于超出行为人的正常预期。因此,跨地区、跨部门、跨领域的惩戒应该有一定的规则和程序,否则以计划生育方面的违法行为来判定当事人是否有工程招标资格、因为交通违章而限制当事人设立创业投资公司,对于当事人而言不尽公平,而且失信行为的严重程度也与惩戒措施的后果不成比例。
  地方立法应规定惩戒措施清单目录制度,由信用管理主责部门牵头梳理惩戒措施,并向社会公示。这样一方面给行为人以指引,向其明示行为后果而非“不教而诛”;另一方面增强信用惩戒的“透明度”,约束行政主管部门和信息掌握机构的惩戒裁量权,使责任“连坐”有据可依、有序可循、有理可引。
  (三)信息的中立性
  企业的信用状况会影响其商誉,个人的信用状况一定程度上是信誉评价。因此,行政机关的职责更宜局限在信用信息的归集、披露、识别、分享上,客观反映信用信息,而非扩散发展到信用“责任”层面。也就是说,行政机关更多的是承担信用信息公示义务并在本身裁量权范围内进行失信惩戒,对市场主体如何判定信用状况及是否采取失信约束措施,不作强制规范。
  市场经济是法治经济也是效率经济,交易对方的信用状况不会对所有经济活动有影响。如当事人获得过“三好学生”称号、参加过慈善捐赠,是否一定有利于获得企业订单等交易,应由市场主体自行判断。市场主体应该有信用信息的使用自主权,自主判断对方的一些失信行为与当前的交易是正相关、负相关或不相关。
  信用信息本身是“中立”性”的。政府负责如实记录信息,不对信息主体的信用情况进行“好”或“坏”的主观评价;在私主体之间的交易中,由市场主体自主应用信用信息作出决定。
  (四)披露的时限性
  因为信用惩戒“既往再咎”的制度设计,且行为人的信用与收集到的信用信息并不完全等同,地方立法设计信用惩戒制度应设置失信信息披露期,以维持公民法律关系的基本稳定。
  失信信息披露期的时限没有统一规定。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(2017)规定被执行人纳入失信被执行人名单的期限为二年,特别情形下可以延长一至三年;《重庆市企业信用信息管理办法》(2017)第十四条、《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》(2016)第二十七条、《辽宁省公共信用信息管理办法》(2016)第十八条等规定企业公共信息公示期为5年。
  地方立法可以探索对公共信息和市场信息、企业信息和个人信息、一般失信信息和严重失信信息等设置不同的披露期,以区别化对待不同主体的不同信息。如《天津市市场主体信用信息管理办法》(2016)规定“市场主体登记、行政备案和行政许可信用信息公示至市场主体终止时为止”“行政处罚、行政确认和业绩情况信用信息的公示期限为3年”以及“被列入经营异常名录或者标注为经营异常状态的市场主体”有3年的信息公示义务,“被列入严重违法失信企业名单的市场主体”有5年的信息公示义务。
  (五)适用的谦抑性
  信用惩戒适用的前提是该行为已被相关法律法规作出否定评价,且存在屡教不改或应为能为而不为等情形。如果其他道德批判、行政管理、民事赔偿等手段足以惩罚违法失约、保护法益,则不必适用信用惩戒。如对于乘坐公共交通时的霸座、吸烟、进食等行为,应首先适用交通或治安管理方面的法律法规,采取必要的提醒、警告、罚款等处理程序,不能因为信用惩戒好用而无限运用。
  信用惩戒有助于保障守法履约、营造公平诚信的市场环境,是对现有民事、行政法律责任的有机补充,信用惩戒制度同时兼有公法和私法规则。明确信用激励和信用惩戒的特性和运行机理,有助于立法者设计合法、合理、有效的法律制度。我国并无统一的社会信用立法,地方相关立法有助于各地信用体系和信用经济的建构,是地方法治的有机组成,也可为国家立法总结经验教训。

□北京市人大常委会法制办 李振宁(法学博士)

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