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目前信用管理和信用惩戒在政府管理和社会交往中广泛应用,“不按时年报列入经营异常名录”“乱扔垃圾纳入信用管理”“恶意跳槽信用有问题”“逃票、霸座等行为记入个人信用记录”等新闻屡见不鲜。正是因为信用惩戒效果明显,惩戒措施与公民权利和资格关联度大,信用惩戒的适用才更需要谨慎,避免滥用和泛化。

信用惩戒的特性和运行机理(上)

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发布时间:2019-09-03 10:02 来源:
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  信用,在生活中一般指诚实、遵守诺言而取得的信任;在法治语境下指行为主体履行法定义务和约定义务的状况,既适用于经济活动,也适用于公益活动等社会活动。
  信用惩戒,是指针对违法失约等失信行为,采取一定的约束和惩罚性措施,使失信者承受社会谴责、生产经营活动不便或经济损失等不利后果。信用惩戒措施政府可以采取,民间、私主体等也能采取。联合惩戒是信用惩戒的一种方式,对失信者采取“跨地区、跨部门、跨领域”的一种或多种惩戒措施。

信用惩戒的特性分析
  (一)信息依赖无论是民事、行政还是刑事违法,都要满足一定的构成要件,一般指存在违反法律规定或约定的行为、存在承担法律责任的依据以及有主观过错等。
  信用惩戒的运行机理是以信用记录的形式对行为主体的信用信息如实地归集、整理、披露,由信息利用主体对行为主体进行信用评价。行为人的诸多个别行为将综合为信用状况,可以对其采取行政、市场、社会、行业以及道德等各方面的限制和约束措施。
  可见,失信人受到惩戒不是因为某一个行为,而是因为信用信息不佳;施用惩戒措施的依据,除国务院部委间合作备忘录、最高法司法解释和各省有关信用信息使用的立法外,还来自《公司法》《证券法》等诸多法律法规;失信人就惩戒措施而言不存在主观过错,其“过错”来自社会对其信用状况的负面评价。
  因此,施用信用惩戒措施的条件与一般的法律责任构成要件有所不同。信用惩戒措施依赖于对被评价主体信用信息的掌握情况:依信用信息判定信用状况,依信用状况决定是否施用惩戒措施。
  成熟的市场经济以及完备的信用记录和归集系统是信用惩戒机制运行的前提。如果行为人不使用信用卡等现代信用工具或者没有官方、民间的信用记录系统,信用惩戒均无信用信息作为参考。
  实际上,信用惩戒也是建立在实现信息对称基础上的。现代社会以人和资产的自由流动为基本特征,信用的道德规范难以发挥应有的作用,需要用法律来规范。信息不对称极易导致交易中的败德行为。信用法律属性的发挥,则需要完备的、能准确反映一定主体履行约定规则、遵守法律法规和规章制度情况的法律体系和信息归集系统,使交易和管理主体知悉当事人的信用状况,进而决定是否进行交易或采取惩戒措施。
  信用惩戒依赖信用信息,也是因为信用是可变的。信用状况建立在过去信息归集的基础上,信用信息良好不代表本次交易一定守信,过去守信不代表将来同样守信。因此,信息系统应该做的是如实记录当事人的各类信用信息,至于是否作出负面评价、是否采用信用惩戒措施,由具体信息使用者自行判断。
  (二)既往再咎
  适用信用惩戒措施,意味着行为主体存在信用污点,信用信息公示系统显示行为主体历史上存在违规失约等行为。
  公民个人、企业的违法失约或不履行义务等行为,往往受到法律的惩罚。在信用体制下,行为主体也会有相应的失信记录,进而在随后的市场和社会活动中受到资格限制、时限延长、程序加重等方面的约束和惩戒。
  因此,信用惩戒的导向是对之前的“知错不改”或违规失约行为作出事后的负面评价,是“既往再咎”的。
  有人对一个在先的过错行为在已经作出违法、违约认定后再次进行评价提出质疑,认为信用惩戒会带来公民和法人法律关系的不稳定——当事人不确定自己的行为是否会被法律再次评价,进而认为信用惩戒违反法的安定性原则。
  实际上,我国法律存在大量的事后评价或再评价的规范,尤其在商事领域,商事主体对交易对方的信用和品德状况有较高的要求。如我国的《证券投资基金法》第十五条和《公司法》第一百四十六条规定,有过金融犯罪行为、个人行为导致企业经营不善、对公司被吊销证照负个人责任的以及个人专业资质证书有问题的公民,不得任“公开募集基金的基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员”,不得任“公司的董事、监事、高级管理人员”。《融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法》第六条更明确,有犯罪记录、违反职业操守等8种行为的人员,不得担任融资性担保公司的董事、监事和高管职业操守。
  《北京市食品安全条例》第七十二条规定:“食品生产经营者生产经营不符合安全标准或者有毒、有害食品,对人体健康造成严重后果、构成犯罪的,终身不得从事食品生产经营活动。”因此,法律法规确定企业和个人要为自己的失信行为负责的价值导向,政府或市场经营主体在分配资源、办理手续或经营交易过程中,可以将诚信或失信信息纳入考量因素。
  法的安定性要求公权力对某一行为的评价或奖惩应该具有最终的确定性,而非需要惴惴于未来随时可受到的处罚,这种不确定性会损害人的尊严和法的权威。信用本质上是一种社会评价而非处罚。《老子》曰:“信不足焉,有不信焉。”市场经济是信用经济、法治经济,交易对方有权利通过尽职调查或信用记录等方式了解交易对象的资产状况和信用情况。行为主体要为自己“历史上”的违法失约行为负责,失信人将得到信用方面的负面评价,且要面临更少的交易机会和财产利益,这应该成为失信行为的当然后果,不违背法的安定性原则。
  (三)诸事多惩
  有人认为,行政机关采取的信用惩戒措施违反行政法“一事不再罚”原则。“一事不再罚”是指对行政相对人的同一个违反行政管理秩序的行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的行政处罚。“一事不再罚”的目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护当事人的合法权益。笔者认为信用惩戒并不违反“一事不再罚”原则。
  首先,惩戒的不是同一“事”。“一事不再罚”原则的“事”指向具体行政违法的行为,“一事”一般指《行政处罚法》表述的“同一违法行为”,能充分满足一次构成要件的事实就是“一事”(一个违法行为)。失信惩戒措施针对的是行为主体的违法失约状况(即信用状况)而非具体行为。信用状况是诸多守信、失信行为信息的集成,是“多行为”或者说是“多事”的综合、累积评价,由当事人依法或自主识别、判断是否采用这些信息。因此,信用惩戒针对的既不是同一个行为,也非基于同一事实或依据。
  其次,多罚不是再罚。现实生活中一行为受到多个(多次)惩罚的现象比较普遍,但这并不都是“一事再罚”。一行为触犯多个法律规范,是法律责任的多重性,需承担民事责任、行政责任和刑事责任等,如《刑法》上很多罪名的成立均以行政违法为前提(交通肇事罪的前提是当事人违反交通运输管理法规),再如《刑法》上主刑和附加刑并罚。信用惩戒看起来是在原有的惩罚基础上又进行了一次评价,但其实质是多部法律规范下的“多罚”,而非“再罚”。
  最后,惩戒不是再“罚”。《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,因此狭义的“再罚”,仅指《行政处罚法》语境下的“一事不再罚款”,但信用惩戒不涉及罚款,也就不违反上位法。另外,《行政处罚法》虽然没有界定何为“处罚”,但第八条规定了6种具体的处罚方式——警告,罚款,没收违法所得、没收非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照,行政拘留。信用惩戒建立在对当事人信用信息的评价基础上,不存在对具体违法违规行为的处罚,而信用惩戒具体措施中也没有上述6种“罚”的形式,因此惩戒不是“罚”。
  《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)将失信行为的约束和惩戒措施分为行政性、市场性、行业性和社会性4种,其具体措施或者是行政裁量权范围内的从重处理,如决定不适用简易程序或增加检查频次等;或者是行政裁量权范围内的否定评价,如撤销荣誉称号或行业、职业禁入等;或者是市场主体的自主判断,如金融机构决定信用卡的授信额度等。因此,与其说失信惩戒是“一事再罚”,不如将信用奖惩制度看作是对行政责任和民事责任体系的一种补充,在判定责任和评价主体行为时,多了一个裁量维度和考量因素。
  (四)责任“连坐”
  信用惩戒,尤其是信用联合惩戒的实质是将失信行为的后果扩大适用于其他地区、部门或领域,某种意义上延展了失信行为的法律后果,即人们常说的“一处失信,处处受限”。
  企业或者公民个人有不良信用记录或者违法违规行为,其法律后果是多元的,会影响金融诸多行业内的连锁反应,且在政府活动中受到限制。这种“扩散式”的法律后果,极大地缩减了失信人的活动场域,可以督促市场主体“珍惜羽毛”、合法合规经营,促进社会信用体系健全。

□北京市人大常委会法制办 李振宁(法学博士)

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